SHARE

Oleh : Marwan Batubara, IRESS )*

Satunegeri.com – Dalam buku Rencana Strategis Kementrian ESDM 2015-2019 disebutkan selama 10 tahun sejak 2004 hingga 2014 pemerintah menghabiskan dana APBN sebesar Rp 2500 triliun untuk subsidi energi yang terutama dialokasikan untuk subsidi BBM, gas dan listrik. Artinya setiap tahun rata-rata subsidi energi adalah Rp 250 triliun. Tentu saja subsidi Rp 250 tersebut sangat besar untuk ukuran APBN yang tiap tahun nilainya dalam 10 tahun berkisar antara Rp 1200 triliun – Rp 1600 triliun, khususnya jika dibandingkan dengan alokasi untuk sektor-sektor yang mestinya lebih prioritas seperti infrastruktur atau investasi sektor-sektor produktif.

Mengingat populasi rakyat miskin masih sangat banyak, maka subsidi negara kepada rakyat melalui BBM, gas dan listrik merupakan hal yang wajar, bukan tabu, dan justru harus dilakukan. Namun, karena pola subsidi yang dijalakan adalah subsidi melalui barang, bukan subsidi langsung kepada orang-orang yang layak, maka dana yang dibutuhkan menjadi jauh lebih besar dari seharusnya. Yang terus berlangsung selama 10 tahun tersebut adalah subsidi tidak tepat sasaran, yang jumlahnya sekitar 40%, sehingga dana tersisa untuk sektor-sektor produktif, termasuk infrastruktur energi menjadi terbatas dan tidak memadai.

Salah satu catatan penting terkait subsidi energi APBN sangat boros selama 10 tahun pemerintahan SBY adalah fakta bahwa kebijakan diputuskan atas pertimbangan yang didominasi aspek politis dibanding aspek-aspek keberlanjutan, keadilan, ketahanan, kemampuan keuangan, dll. Apalagi, saat itu partai-partai oposisi, terutama PDIP, juga lebih memilih kebijakan politis yang populis, selalu menolak rencana kenaikan dan “memainkan” isu harga BBM, sehingga hal ini menjadi pressure bagi pemerintah untuk bersikap sama. Dengan mengambil keputusan populis yang sarat pencitraan politik, maka harga BBM tidak dinaikkan atau menjelang pemilu, justru diturunkan beberapa kali, sehingga subsidi BBM di APBN tetap tinggi.

Catatan penting lain menyangkut kebijakan energi boros APBN tersebut adalah pemerintahan SBY memang mengonsultasikan dan mendapat dukungan DPR untuk mengalokasikan subsidi berjumlah besar guna menahan kenaikan harga BBM. Jadi keputusan tersebut merupakan kesepakatan bersama antara pemerintah dengan DPR.  Sejalan dengan itu, pemerintah pun tidak fokus mengatasi permasalahan secara komprehensif, sehingga alpa mengembangkan sistem subsidi tepat sasaran atau mengembangkan EBT. Secara keseluruhan, kebijakan energi pemerintahan SBY sarat dengan pencitraan politik, alpa mengembangkan sistem yang berkelanjutan. Namun kebijakan diambil mekanisme ketatanegaraan yang legal.

Tak ingin mengulang kekeliruan pemerintahan masa lalu, pemerintahan Jokowi-JK datang dengan kebijakan strategis energi yang baru. Guna “menjual” gagasan, tak lupa pemerintahan Jokowi sering mengkritik kebijakan energi boros APBN pemerintahan SBY yang gagal membangun sistem energi dan infrastruktur secara terbuka. Beberapa kebijakan energi pemerintahan Jokowi meliputi subsidi energi berkeadilan dan tepat sasaran, peningkatan porsi EBT dalam bauran energi, pembudayaan konservasi energi, agresivitas eksplorasi migas, peningkatan produksi dan lifting migas, pembangunan infrastruktur migas, pembangunan pembangkit listrik 35.000 MW, pembangunan industri penunjang dan SDM energi, program hilirisasi industri minerba dan konsolidasi perizinan industri migas dan minerba.

Salah satu implementasi atas strategi dan kebijakan di atas adalah terbitnya Perpres No.191/2014 yang mengatur tentang harga dan subsidi BBM. Harga BBM akan “disesuaikan” setiap bulan (belakangan berubah menjadi setiap 3 bulan sesuai Permen ESDM No.4/2015), mengikuti formula yang terutama tergantung pada variabel harga minyak dunia dan nilai tukar Rp terhadap US$.  Karena ingin menerapkan pola “subsidi berkeadilan dan tepat sasaran”, tentu saja terbitnya Perpres tersebut kita sambut baik. Dengan begitu, diharapkan anggaran subsidi di APBN akan jauh berkurang dan di sisi lain, akan tersedia dana yang besar untuk membangun infrastruktur energi dan EBT. Nyatanya subsidi harga BBM di APBN cukup jauh berkurang, serta hanya berlaku untuk solar dan premium penugasan.

Pada tahun pertama penerapan kebijakan tersebut, yakni pada November 2014 harga BBM premium melonjak cukup signifikan dari Rp 6500 menjadi Rp 8500, sehingga harga-harga barang dan jasa lain pun ikut naik, maka terjadilah inflasi yang cukup tinggi. Tak lama kemudian, harga minyak dunia kembali turun, sehingga pada Januari 2015, harga BBM premium turun menjadi Rp 7600. Namun penurunan harga BBM domestik tersebut tidak cukup berpengaruh untuk mengembalikan harga-harga barang dan jasa yang sudah terlanjur naik ke posisi semula. Di sini kita mengkritik pemerintah yang terlalu bernafsu menaikkan harga BBM guna menekan subsidi, tanpa mengamati dan menganalisis harga minyak dunia yang ternyata tren penurunannya sudah mulai berlangsung sejak bulan Juni 2014.

Titik terendah harga minyak dunia terjadi pada 18 Januari 2016, yakni menjadi US$ 28/barel. Penurunan ini membawa kita kepada posisi rata-rata harga BBM domestik selama 2016 menjadi lebih rendah dibanding harga rata-rata selama periode 2015, di mana harga BBM penugasan/ premium pada akhir 2016 adalah Rp 6550 (Jamali) dan Rp 6450 (Non-Jamali).

Seperti diatur dalam Permen ESDM No.4/2015, secara rutin harga BBM ditetapkan oleh pemerintah setiap 3 bulan. Pada Desember 2016, pemerintah menetapkan harga BBM penugasan untuk periode Januari-Maret 2017, yang harganya sama dengan harga BBM triwulan-4 tahun 2016, yakni sebesar Rp 6550 (Jamali) dan Rp 6450 (Non-Jamali). Ternyata, sepanjang tahun 2017, meskipun terjadi kenaikan harga minyak dunia secara signifikan, harga BBM penugasan tidak dinaikkan sesuai formula Perpres, tetapi tetap sama yaitu Rp 6550 (Jamali) dan Rp 6450 (Non-Jamali).

Sepanjang tahun 2017, harga rata-rata minyak dunia telah naik sekitar 30% dibanding harga pada akhir 2016. Jika konsisten dengan formula yang diatur dalam Perpres No.191/2014, maka seharusnya pemerintah menaikkan harga BBM domestik proporsional dengan harga minyak dunia tersebut. Seandainya pun harga rendah ingin tetap dipertahankan dalam kondisi minyak dunia yang sudah naik signifikan, maka pemerintah dapat melakukannya melalui 2 cara, yakni: 1) melalui perubahan formula harga yang tercantum dalam Perpres No.191/2014, dan 2) melalui penaikan anggaran subsidi di APBN. Ujungnya, subsidi harus naik.

Ternyata kedua alternatif solusi di atas tidak satu pun yang dipilih pemerintah. Perpres No.191/2014 tetap dipertahankan dan anggaran subsidi di APBN pun tidak dinaikkan. Untuk mengakomodasi kebijakan harga BBM agar tetap rendah, pemerintah memaksa Pertamina  untuk mencari cara dan menanggung akibat besarnya selisih harga ke-ekonomian dengan harga jual BBM. Pemerintah meminta Pertamina menyerap selisih harga tersebut melalui peningkatan efisiensi di berbagai lini.

Padahal jika bicara efisiensi dan penerapan GCG maka prinsip efisiensi dan efektivitas bisnis merupakan hal yang rutin dan melekat yang harus dilakukan oleh BUMN, korporasi dan aparat pemerintah! Penulis yakin Pertamina telah dan harus melakukan hal tersebut. Apalagi, besarnya dana yang dapat dihemat melalui efisiensi tidak akan signifikan dibanding beban kerugian yang harus ditanggung. Karena itu langkah efisiensi bukanlah solusi yang relevan dijalankan guna “mengamankan’ kebijakan pemerintah yang ilegal tersebut.

Akibat pemaksaan oleh pemerintah, Pertamina kehilangan kesempatan memperoleh untung, alias rugi, dari penjualan “BBM jenis tertentu” dan “BBM penugasan” selama tahun 2017 sekitar Rp 26 triliun. Ternyata hal yang sama terjadi pula untuk LPG bersubsidi, di mana pola subsidi yang berlaku adalah subsidi barang bukan langsung pada orang. Sehingga terjadi kelebihan kuota dibanding yang ditetapkan di APBN. Karena subsidi untuk kelebihan kuota ini tidak dianggarkan dalam APBN, maka kembali pemerintah meminta Pertamina melakukan efisiensi. Akibatnya, diperkirakan untuk 2017 Pertamina harus menanggung kerugian sekitar Rp 1 triliun.

Di sini kita melihat pemerintah telah memberi contoh buruk dan bersikap abuse of power  dengan melanggar peraturan yang ditetapkan sendiri. Karena berkuasa, kita melihat pemerintah berbuat sewenang-wenang, sesuka hati dan menganggap BUMN sebagai milik sendiri. Demi menjaga atau meningkatkan citra politik di hadapan publik, apalagi menjelang pemilu, pemerintah nekat melanggar peraturan dan prinsip-prinsip GCG, serta menganggap BUMN yang merupakan perusahaan milik negara sebagai perusahaan milik pemerintah.

Ternyata, hal yang sama terjadi pada BUMN energi lain, yaitu PLN. Selama beberapa bulan terakhir dan beberapa bulan ke depan pemerintah melarang PLN untuk melakukan penyesuaian tarif. Padahal harga energi primer terus naik. Besarnya subsidi listrik di APBN dibatasi. Pemerintah meminta PLN untuk melakukan efisiensi! Berapa sih yang dapat dihemat dari efisiensi? Sehingga, sama seperti Pertamina, PLN pun berpotensi untuk menanggung kerugian puluhan triliun Rp. Padahal agar survive, mampu membangun infrastruktur listrik dan tumbuh berkembang mengimbangi IPP/swasta yang menjual listrik lebih mahal, PLN harus diberi margin sekitar 5-7%.

Kedua BUMN energi kita, Pertamina dan PLN harus survive dan terus berkembang guna menjamin ketahanan energi nasional. PLN harus membangun pembangkit-pembangkit listrik, jaringan transmisi dan distribusi serta gardu-gardu listrik di seluruh wilayah negara, termasuk melistriki sekitar 2000-an desa di wilayah-wilayah terpencil dan tertinggal. Demikian pula dengan Pertamina yang harus membangun infrastruktur di sisi hulu, hilir dan mid-stream migas, atau juga listrik seperti panas bumi. Secara keseluruhan, untuk pembangunan tersebut kedua BUMN tersebut harus menganggarkan dana puluhan triliun setiap tahun.

Beberapa rencana strategis Pertamina ke depan meliputi meningkatkan cadangan dan produksi migas, mengembangkan sumber-sumber dan produksi EBT, mengembangkan infrastruktur LNG, LPG, CNG, jaringan pipa gas, mengembangkan portofolio bisnis untuk CNG, LNG, niaga gas, meningkatkan marjin hilir melalui peningkatan efisiensi operasional dan produk bernilai tinggi, meningkatkan kapabilitas dan daya saing kilang kelas dunia beserta infrastruktur pendukung, dll. Seluruh rencana strategis tersebut sejalan dengan rencana strategis Kementrian ESDM yang diungkap di awal tulisan.

Guna mendanai seluruh rencana strategis tersebut Pertamina akan menggunakan sumber dana internal dan eksternal. Khusus untuk sumber internal, di sisi hilir terutama diperoleh dari margin penjualan produk-produk BBM, gas dan pelumas. Sedang dari sisi hulu adalah dari bagi hasil dari eksploitasi migas yang dimiliki Pertamina di dalam maupun luar negeri. Dalam kondisi harga minyak dunia yang rendah, kontribusi keuntungan sektor hulu cukup rendah dan kontribusi hilir justru cukup baik. Namun dengan kebijakan pemerintah yang tidak konsisten, maka keuntungan sisi hilir pun ikut turun. Sehingga sumber pendanaan Pertamina pun terganggu.

Sumber pendanaan eksternal BUMN diperoleh dari penerbitan obligasi atau surat utang. Tentu saja cost of money atau kupon untuk obligasi korporasi ini tergantung pada rating utang yang disandang BUMN. Terkait harga BBM, dengan memaksa Pertamina menjual harga BBM jauh di bawah harga ke-ekonomian, maka kemampuan keuangan Pertamina menurun, dan pemerintah pun telah menyebabkan Pertamina melanggar covenant atau berbagai ketentuan yang ada dalam prospektus perusahaan saat menerbitkan obligasi.

Secara ringkas, kebijakan pemerintah memaksa Pertamina menyerap beban kerugian harga BBM akibat menjual dengan harga jauh di bawah harga BBM akan menyebabkan kemampuan keuangan dan membayar utang menurun, covenant dilanggar, kredibilitas korporasi menurun, rating hutang turun (kupon obligasi menjadi naik), cost of money meningkat, survival perusahaan terganggu, dan seterusnya. Akibatnya, kemampuan Pertamina untuk menjalankan peran untuk menjamin ketahanan energi nasional pun ikut menurun. Jika kilang minyak lama tidak di-upgrade dan kilang baru tidak mampu dibangun, maka kita akan terus mengimpor BBM dari Singapore. Jika terjadi konflik geopolitik, maka ketahanan nasional pun sangat ringkih untuk dengan mudah dikuasai negara-negara asing!

Hal yang sama juga terjadi untuk PLN. Biaya pokok penyediaan (BPP) listrik mulai merangkak naik, terutama akibat naik atau mulai pulihnya harga BBM, gas  dan batubara. Dengan memaksa PLN mempertahankan BPP listrik melalui perintah melakukan efisiensi, sementara subsidi listrik di APBN dibatasi, maka kemampuan keuangan PLN pun terganggu, kemampuan membayar hutang turun, covenant dilanggar, rating hutang turun, survival korporasi terancam dan kemampuan membangun berbagai infrastruktur dalam program listrik 35.000MW pun terganggu. Ujungnya, sama seperti pada Pertamina, kemampuan PLN untuk mendukung ketahanan energi dan ketahanan nasional pun menurun.

Dari uraian di atas jelas terlihat bagaimana dampak dari kebijakan pemerintah di sektor energi, khususnya dalam menetapkan harga BBM dan tarif listrik yang sarat pencitraan politik. Kebijakan ugal-ugalan ala preman yang memperlakukan BUMN sebagai perusahaan milik pemerintah/penguasa, bukan sebagai perusahaan milik negara, sangat mengancam ketahanan dan kemandirian energi nasional. Hal ini perlu segera dihentikan.

Jika kembali kepada ulasan awal tentang kebijakan subsidi energi yang sangat boros – Rp 2500 triliun selama 10 tahun – ternyata aspek pencitraan politis pemerintahan SBY dengan Jokowi tidak jauh berbeda. Keduanya ingin menjaga citra melalui kebijakan energi yang populis. Untuk itu, guna menekan harga BBM dan tarif listrik, SBY memaksa penggunaan belanja subsidi APBN yang sangat besar, namun cara yang ditempuh melalui mekanisme ketatanegaraan yang legal melalui DPR. Sementara itu, kebijakan BBM dan listrik Jokowi memang membutuhkan subsidi APBN yang lebih kecil dan tertolong pula oleh harga minyak dunia yang rendah. Namun dalam upaya menekan harga, Jokowi menggunakan cara preman, abuse of power dengan memaksa dan mengorbankan BUMN energi menjalankan perintah penguasa tanpa peduli aturan yang berlaku. Ternyata pula, karena sarat pertimbangan politis, kedua pemerintahan gagal membangun sistem subsidi energi yang berkeadilan, tepat sasaran dan berkelanjutan.

Tulisan ini tidak pernah dimaksudkan untuk mendorong atau mendukung pemberlakuan penghapusan subsidi energi di Indonesia. Subsidi energi secara umum dan subsidi BBM, gas dan listrik secara khusus untuk rakyat miskin harus tetap dialokasikan dan menjadi prioritas dalam APBN. Namun subsidi tersebut harus dijalankan dengan konsisten melalui pertimbangan seluruh aspek terkait secara seimbang, tidak didominasi oleh aspek politik. Kepentingan ketahanan dan kemandirian energi nasional yang berkelanjutan harus menjadi rujukan utama.

Khusus untuk BBM, ke depan pemerintah perlu menetapkan kebijakan harga yang sesuai dengan peta jalan dan rencana pengembangan energi nasional berkesinambungan berdasarkan PP No.79/2014 tentang Kebijakan Energi Nasional. Harga BBM perlu diberlakukan mengikuti prinsip subsidi tepat sasaran, langsung kepada objek, berkeadilan, (mungkin) bernilai tetap, mengikuti koridor/pita harga batas bawah (floor price) dan batas atas (ceiling price), serta menerapkan skema “dana stabilisasi” yang dikelola melalui sebuah BLU. Sistem tersebut juga perlu dilengkapi dengan metode pengawasan dan sanksi hukum yang mudah dijalankan.

Sebagai penutup kita meminta pemerintahan Jokowi untuk menghentikan abuse of power dalam kebijakan energi yang terjadi saat ini. Pada saat yang sama, kita meminta pemerintah mengembangkan sistem subsidi energi nasional yang komprehensif, berkeadilan dan berkelanjutan. Energi diperlukan bukan hanya oleh generasi sekarang, tetapi juga oleh generasi-generasi mendatang. Karena itu pengelolaannya dan BUMN pengelolanya pun tidak hanya harus survive, tetapi juga harus tumbuh berkembang. BUMN energi adalah perusahaan milik negara, bukan milik pemerintah dan dibentuk bukan sekedar untuk memenuhi hasrat politik penguasa, tetapi untuk kepentingan rakyat.[]

)* Disampaikan sebagai sikap IRESS dalam Sarasehan 100 Ekonom INDEF, 12-13 Desember 2017, di Jakarta

Apa Komentar Kamu?